14 июня 2012 года в газете «КоммерсантЪ» появилась публикация под названием «Страсбургский порог: Евросуд придумал новые ограничения для россиян».

В ней читателям сообщается то ли об изменении Регламента Европейского Суда по правам человека, то ли о новой интерпретации сотрудниками Страсбургского Суда формальных требований к жалобам таким образом, что в результате жалоба простого человека, который не обращается за ее составлением к одному из «единиц юристов», которых, вероятно, эти же «единицы юристов» «всех знают», не может быть не то что удовлетворена или хотя бы признана приемлемой, но даже зарегистрирована ЕСПЧ.

То, о чем фактически идет речь в обсуждаемой заметке, начало реализовываться не вчера, а в конце 2011 года. И если кто-то из юристов, работающих со Страсбургом, узнал об этом только накануне, то об этом можно лишь сожалеть. Боле того, непонятно, что в таком случае имели в виду почти все упомянутые «Ъ» (а также не упомянутые им, но активно обсуждающие эту «новость» в интернете) правозащитники, подписавшие «Совместное заявление российских правозащитных НПО и юристов, представляющих интересы российских заявителей в Европейском суде, по поводу предложений по реформе Европейского суда по правам человека», в пункте 19 которого содержится призыв «опубликовать Проект «Правило 47» и любую иную релевантную в этом отношении информацию как можно скорее».

Непонятно, поскольку речь идет именно о реализации так называемого «Проекта Правила 47».

Правило 47 – это одно из правил Регламента Европейского Суда по правам человека. В настоящее время оно действует в редакции от 22 сентября 2008 года. И ничто не свидетельствует о том, что в ближайшее время его собираются менять.

В переводе на русский язык, распространяемом уже несколько месяцев Секретариатом Европейского Суда по правам человека (и подготовленном именно в связи с началом реализации «Проекта Правила 47»), указанное Правило в соответствующей части звучит следующим образом:

«1. Жалобы, представляемые на основании статьи 34 Конвенции, подаются на формулярах, предоставляемых Секретариатом, если иное не будет предусмотрено решением Председателя соответствующей Секции. Формуляр должен содержать:

(а) указание полного имени, даты рождения, гражданства, пола, рода занятий и адреса заявителя;

(b) указание имени, рода занятий и адреса представителя, при наличии такового;

(с) наименование Высокой Договаривающейся Стороны или Сторон, против которых подана жалоба;

(d) краткое² изложение фактов;

(e) краткое² изложение предполагаемого нарушения или нарушений Конвенции и соответствующих аргументов;

(f) краткое² заявление о соблюдении условий приемлемости (исчерпание внутренних средств правовой защиты и «правило шести месяцев»), предусмотренных пунктом 1 статьи 35 Конвенции;

(g) предмет жалобы;

а также иметь в качестве приложения:

(h) копии относящихся к делу документов и, в частности, судебных и иных решений, связанных с предметом жалобы.

2. Заявители, кроме того, должны:

(a) предоставить информацию и, прежде всего, документы и решения, упомянутые в пункте 1 (h) данного Правила, которые подтверждают, что условия приемлемости (исчерпание внутренних средств правовой защиты и правило шести месяцев), установленные пунктом 1 статьи 35 Конвенции, соблюдены; и

(b) указать, подавали ли они данные жалобы в какой-либо иной орган международного разбирательства и урегулирования.

…

4. Жалоба может не быть рассмотрена Судом, в случае несоблюдения требований, указанных в пунктах 1 и 2…»

При этом в распространяемом Секретариатом переводе после каждого из слов «краткое» в подпунктах D, E и F пункта 1 Правила 47 Регламента дана ссылка на следующее пояснение: «В соответствии с пунктом 11 Практического руководства по подаче жалобы, утвержденного Председателем Суда, в случае, если объем жалобы превышает 10 страниц (исключая списки приложенных документов), заявитель также обязан представить ее краткое изложение». В приведенной части указанное Практическое руководство (в переводе, размещенном на моем сайте, оно называется Практической инструкцией по обращению в Европейский Суд) действует уже почти 9 лет, то есть с 01 ноября 2003 года, когда это Практическое руководство было утверждено Председателем Европейского Суда по правам человека в оригинальной редакции (хотя в то время это был пункт 14, а не 11).

Таким образом, весьма очевидно, что в распространяемом Секретариатом переводе требования подпунктов D, E и F пункта 1 Правила 47 Регламента фактически подчинены требованиям пункта 11 указанного Практического руководства. Подобной интерпретации ранее, до начала реализации «Проекта Правила 47», Страсбургский Суд не придерживался. Требование о том, что жалоба в принципе должна быть как можно более краткой, сформулированное в Правиле 47 Регламента, было самостоятельным и не связанным с каким-то конкретным «пределом краткости». Этому есть логичное объяснение. Если обстоятельства дела сложны, требуют весьма пространного изложения, а нарушений много, жалоба может достигать по объему многих десятков страниц, что никоим образом в качестве нарушения Правила 47 Регламента не рассматривалось, поскольку применительно к фактическим обстоятельствам и юридической аргументации сложного дела, скажем, 50-страничное изложение вполне может считаться кратким. Требование же Практического руководства, напротив, было – и остается – формальным. Однако в то время, когда оно рассматривалось отдельно от требований Правила 47 Регламента, его нарушение ничем не грозило заявителю, т.е. не могло повлиять на судьбу жалобы. Пункт 4 Правила 47 Регламента не рассматривался как «санкция» за нарушение требования пункта 11 Практического руководства. В некотором смысле исключения составляли лишь пространные (некоторые заявители пишут жалобы в сотни и сотни страниц) и при этом совершенно нечитабельные жалобы. Получив такую жалобу, раньше Секретариат просил представить краткое изложение в прямо отведенное на это время.

С учетом написанного выше, совершенно права Анна Ставицкая, которую цитирует «Ъ»: «В пособии по написанию жалоб [речь со всей очевидностью идет о названном выше Практическом руководстве – О.А.] говорится, что документ должен состоять из правильно заполненного формуляра и краткого описания дела на одном-двух листах. Если раньше эти формальности были рекомендательными, то теперь они носят обязательный характер».

В соответствии с «Проектом Правила 47», который действительно не опубликован (но краткую информацию о котором можно найти в первом абзаце на четвертой странице отчета о 8-м заседании Комитета экспертов по реформе Европейского Суда по правам человека (DH-GDR) Руководящего комитета по правам человека (CDDH) 2-4 ноября 2011 года), в ряде случаев – но далеко не всегда — формуляр жалобы, не соответствующий любым требованиям пунктов 1 и 2 Правила 47 Регламента (в т.ч. требованию, касающемуся необходимости сопровождения жалобы, превышающей по объему 10 страниц, кратким изложением, которое теперь рассматривается как одно из требований пункта 1 Правила 47), расценивается как жалоба, не соответствующая предъявляемым требованиям. Ранее, до начала реализации названного Проекта, который, повторюсь, действует уже порядка 9 месяцев, в подобном случае – в зависимости от того, о каких именно недостатках оформления жалобы шла речь, – поданная жалоба расценивалась либо как так называемая «предварительная жалоба» (собственно, «предварительной жалобой» или, на языке пункта 3 Практической инструкции по обращению в Европейский Суд, жалобой в форме письма, как раз и называлась жалоба не на формуляре или хотя бы даже на формуляре, но заполненном не полностью или неверно), либо как полная жалоба на формуляре, требующая дополнения в виде отдельного краткого изложения.

При этом в отношении жалоб на нарушения статей 2, 3, 4 и 5 Конвенции в рамках «Проекта Правила 47» сделаны исключения.

Также они сделаны для лиц, лишенных свободы.

Хотя прямо в названном выше Отчете об этом не говорится, можно предположить, что исключения также делаются или могут быть сделаны в отношении срочных жалоб (в частности, связанных с личной или семейной жизнью заявителя, особенно в случае, когда под угрозой находится благополучие ребенка, а также жалоб, по которым применены обеспечительные меры, предусмотренные Правилом 39 Регламента Европейского Суда по правам человека; собственно, ходатайство об их применении может быть подано и даже удовлетворено еще до подачи жалобы на формуляре), равно как жалоб, поднимающих вопросы, способные оказать влияние на эффективность конвенционной системы (в частности, касающихся системных и чрезвычайно распространенных ситуаций, которые еще не были предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека, и тех, по которым выносятся пилотные Постановления Европейского Суда по правам человека), и жалоб, в которых поднимаются важные вопросы, затрагивающие общие интересы (в частности, вопросы, способные оказать значительное влияние на национальные или европейскую правовые системы). Это предположение объясняется тем, что приоритет указанных жалоб выше, чем (других) жалоб на нарушения статей 2, 3, 4 и 5 Конвенции. Об этом свидетельствуют Правила определения очередности рассмотрения жалоб Европейским Судом.

Более того, исключения могут быть сделаны применительно к любой иной жалобе. Во-первых, об этом прямо говорится в названном выше Отчете. Во-вторых, мне известно об этом из собственной практики. Я далеко не всегда приводил в жалобе краткое изложение фактов, нарушений и заявления о приемлемости. И я полагаю, что в ряде случаев оно вредит восприятию жалобы (например, в том случае, когда речь идет о весьма неочевидных нарушениях или чрезвычайно спорной фактологии, которые в отрыве от обоснования выглядят ненадлежащим образом). Уже после начала реализации «Проекта Правила 47» мной была подготовлена, а заявительницей подана очень большая жалоба по довольно известному за счет освещения в СМИ делу, которая касалась ряда нарушений статей 6 и 8 Конвенции и не сопровождалась кратким изложением. Однако в ответ на нее заявительница получила не отказ в регистрации, а просьбу представить отдельно краткое изложение в прямо предоставленный для этого срок (речь идет о письме формы ECHR-PRus1b). Жалоба при этом не была зарегистрирована. Ей был присвоен лишь номер для отслеживания (reference number; Ref.). После получения краткого изложения, выполненного в данном случае на отдельном формуляре с прямыми ссылками на поданный ранее развернутый формуляр, Секретариат зарегистрировал жалобу, а номер для отслеживания превратился в номер досье. С другой стороны, судя по сообщениям посетителей сайта, так Секретариат после начала реализации «Проекта Правила 47» действительно поступает не всегда. И в других случаях заявителю может не предоставляться шанса исправить жалобу. Т.е. заявитель в подобном случае получает лишь уведомление о том, что его жалоба не соответствует требованиям пунктов 1 и 2 Правила 47 Регламента и потому не может быть рассмотрена. Точка (речь идет о форме ECHR-PRus8R).

Следовательно, не исключено, что решение сотрудников Секретариата о том, как поступить в случае, если жалоба не соответствует всем требованиям пунктов 1 и 2 Правила 47 Регламента, все же зависит от содержания жалобы. В противном случае разницу в их поведении в двух указанных случаях трудно объяснить. И в регистрации prima facie перспективной жалобы, т.е. жалобы, не являющейся, на первый взгляд, достаточно явно неприемлемой (необоснованной), возможно, автоматически отказывать по формальным поводам не будут.

Таким образом, со всеми приведенными выше и весьма немалочисленными оговорками приведенные «Ъ» слова Павла Чикова: «фактически за неверно заполненный формуляр в рассмотрении жалобы будет отказано без права ее повторной подачи» — соответствуют действительности.

Заявителю или его представителю действительно может не предоставляться ни возможности исправить жалобу (либо дополнить ее, т.к. дополнена может быть только зарегистрированная жалоба), ни возможности подать другую, новую жалобу, даже если шестимесячный срок на ее подачу не истек. О том, что срок подачи не играет решающей роли, прямо написано в названном выше Отчете.

Но по сути речь идет лишь о еще более упрощенном способе избавиться от слишком очевидно неприемлемых жалоб, сделать это как можно быстрее, без регистрации, которая потребовала бы рассмотрения жалобы на предмет приемлемости и принятия решения по ней Судьей.

При этом следует сказать, что на сегодняшний день принятие решения об отказе регистрации юристом Секретариата, а не Судьей, что многих может возмутить, едва ли имеет значение. По сути, решение вопроса о том, будет ли жалоба признана неприемлемой на первом же этапе производства, уже более двух лет практически полностью находится в руках юристов Секретариата, официально выступающих в роли внесудебных докладчиков по делу, а единоличные Судьи, формально объявляющие жалобы неприемлемыми, сами эти жалобы не видят в принципе, о чем подробно написано в разделе «Процедура рассмотрения жалоб Европейским Судом». Я могу добавить, что наделение непосредственно юристов Секретариата судебными функциями в отношении явно неприемлемых жалоб давно и активно обсуждается наряду с другими альтернативными способами разгрузки Судей.

В этом свете проблема признания единоличными Судьями в прошлом году неприемлемыми 47000 жалоб, возможно, выглядит намного более серьезной по сравнению с поднимаемой «Ъ». Поскольку рассмотрением жалоб занимается всего 20 единоличных Судей, которые затрачивают на это лишь 25% своего рабочего времени (об этом прямо написано в ежегодных отчетах Страсбургского Суда), на рассмотрение одной жалобы, таким образом, тратится в среднем около 8 минут.

Однако, с другой стороны, важно понимать, что десятки тысяч жалоб были положены Страсбургским Судом на алтарь борьбы за то, чтобы сохранить свои полномочия, на значительном сокращении которых настаивали Великобритания, а также – в немного меньшей степени —  Франция и ряд других стран (и речь не про Россию). Решения по этим 47000 жалоб были представлены в качестве чрезвычайно весомого аргумента в пользу того, чтобы – во всяком случае, в ближайшее время – не ограничивать полномочия Страсбургского Суда, в пользу того, что и без этого он сможет справиться (по расчетам – к 2015 году) со своими авгиевыми конюшнями. Все это обсуждалось в преддверии прошедшей в апреле конференции в Брайтоне, на которой, собственно, и решался вопрос о ближайшем будущем ЕСПЧ. И Страсбургскому Суду удалось отстоять свою юрисдикцию.

Кстати, приведенное «Ъ» утверждение, что «[д]о разработки нового регламента [Регламент ЕСПЧ в принципе в этой части не менялся и ничто о его грядущих изменения не свидетельствует – О.А.] процедура подачи документов в Евросуде была вполне демократичной: канцелярия оставляла за авторами жалоб право досылать необходимые документы [это недокументированное правило никто не отменял – О.А.] и даже направляла письма, в которых перечисляла недочеты, которые истцам следует исправить, чтобы заявление было признано приемлемым», после слова «даже» неактуально уже порядка 10 лет. Да, в конце 90-х годов – начале 2000-х подобная практика имела место (и некоторые юристы, которые тогда столкнулись с ней, до сих пор описывают ее как имеющую место), но она давно сошла на нет.

Я также полагаю важным отдельно подчеркнуть, что правила о возможности подачи жалобы на любом из официальных языков стран – членов Совета Европы, в т.ч. на русском языке, а также о возможности подачи жалобы, написанной от руки, никто не отменял и не собирается отменять. Необходимость написать об этом вызвана процитированными «Ъ» словами Анны Ставицкой: «когда поводы будут настолько формальными, что заявление будет отклонено только из-за того, что оно написано от руки и не на английском или французском, доступ к европейскому правосудию смогут получать лишь единицы».

«Проект Правила 47» данных вопросов не касается в принципе.

Возможность подачи жалобы на любом из официальных языков стран – членов Совета Европы – все они перечислены в разделе «Порядок обращения в Европейский Суд» — прямо закреплена в пункте 2 Правила 34 Регламента Европейского Суда по правам человека. Ничто не свидетельствует о том, что в этой части Регламент собираются менять. Более того, это абсолютно лишено какого бы то ни было практического смысла по следующим причинам. Судьи Европейского Суда по правам человека на первом этапе рассмотрения жалоб в принципе не работают с ними непосредственно, а имеют дело лишь с резюме, составляемыми юристами Секретариата, владеющими языком, на котором написана жалоба. В случае же перехода жалобы на последующие этапы рассмотрения, то есть в случае, если она не признана неприемлемой и не исключена из списка дел, подлежащих рассмотрению, на первом же этапе, сама жалоба более почти не имеет значения, т.к. по существу заменяется письменным отзывом (меморандумом) заявителя. А таковой по общему правилу должен быть выполнен как раз на официальном языке Страсбургского Суда — английском или французском.

Что же касается рукописных жалоб, то и их по-прежнему можно подавать. Пункт 10 уже упомянутого выше Практического руководства, о планируемых изменениях которого также ничто не свидетельствует, будучи единственными документом, касающимся данного вопроса, устанавливает следующее правило: «Жалоба должна быть написана разборчивым почерком, а желательно – напечатана». Пожелание, чтобы жалоба была напечатана – это не более чем пожелание. Если заявитель, находящийся под стражей или даже на свободе, но не имеющий доступа к компьютеру либо печатной машинке, напишет жалобу разборчиво – желательно печатными буквами – это никак не повлияет ни на решение вопроса о регистрации жалобы, ни на ее приемлемость.

Европейский Суд по правам человека по-прежнему остается открытым для заявителей, лишенных свободы, не имеющих средств на оплату адвоката (тем более из числа немногочисленных специалистов в области Европейского Суда по правам человека, о которых ведет речь Анна Ставицкая), не имеющих доступа к компьютеру, не способных – в силу отсутствия соответствующих знаний — написать жалобу, которая соответствовала бы всем формальным требованиям.

Но таким заявителям следует иметь в виду, что Страсбургский Суд готов закрывать глаза на недочеты далеко не каждой жалобы, которая может быть подана такими заявителями. Если человек, находящийся в подобной ситуации, подает жалобу на нарушение в отношение него права не подвергаться пыткам, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию, просит признать, что лишение его свободы не соответствует минимальным требованиям Конвенции, утверждает, что может лишиться жизни, если его выдадут другой стране, ЕСПЧ может рассмотреть на предмет приемлемости и по существу жалобу весьма низкого качества, плохо оформленную и написанную карандашом на туалетной бумаге! Но если подобный заявитель хочет добиться признания нарушения в отношении него права на справедливое судебное разбирательство, ожидая, что это приведет к пересмотру вывода о его виновности в совершении преступления на национальном уровне, Страсбургский Суд может требовать соблюдения всех требований, в т.ч. формальных. Это объясняется очень просто: право на справедливое судебное разбирательство не относится к ключевым (core) правам. Если же жалоба одновременно касается и не ключевых, и ключевых прав, ничто не помешает Европейскому Суду по правам человека, зарегистрировав жалобу (в том числе в части, касающейся предполагаемых нарушений прав, не считающихся ключевыми, т.к. жалоба регистрируется — или не регистрируется — целиком), просто признать ее позже неприемлемой в части прав, не являющихся ключевыми, проявив жесткость в подходе к соблюдению критериев приемлемости, а не правил оформления жалобы. И он давно поступает именно таким образом. И заявители, радующиеся, что их жалобу регистрируют и не объявляют неприемлемой на первом этапе разбирательства, лишь по прошествии многих лет понимают, что Страсбургский Суд изначально не собирался рассматривать ее в части, не касающейся ключевых прав. Обо всем этом более или менее подробно написано в подразделе «Нужно ли обращаться к юристам с целью подготовки жалоб в Европейский Суд» раздела «Подготовка жалоб и меморандумов в Европейский Суд».

P.S. О дополнительной заметке в том же номере «Ъ» «Статистика Российских дел в ЕСПЧ»

По состоянию на 31 декабря 2011 года в Европейский Суд по правам человека было подано не «40,2 тыс. жалоб против России, что составляет 26,6% от общего числа поступивших исков», а 97240, что составляет 20,7% от общего числа поступивших жалоб (470693). 40,2 тыс. (40225) – это число жалоб против России, ожидающих рассмотрения на указанную дату, то есть жалоб, окончательные решения по которым пока не приняты.

По состоянию на 31 декабря 2011 года 55213 жалоб против России уже были окончательно признаны неприемлемыми или исключены из списка подлежащих рассмотрению дел, и еще 35273 жалобы предварительно отнесены Секретариатом к явно неприемлемым или вызывающим серьезные сомнения в приемлемости.

В 2011 году в Европейский Суд по правам человека действительно было подано 12465 жалоб против России, что примерно на 13% меньше, чем годом ранее (когда в Страсбургский Суд было подано на 15% больше жалоб, чем в 2011 году). Однако при интерпретации этих цифр следует учитывать, что речь идет о зарегистрированных жалобах. И уменьшение их числа, вероятно, следует отнести именно на счет изменений в правилах регистрации жалоб, обсуждающихся в основной заметке «Ъ». До 2011 года число зарегистрированных жалоб ежегодно росло. И в 2011 году не происходило ничего, что могло бы вызвать уменьшение числа подаваемых жалоб, не считая изменения правил их регистрации. Это косвенно свидетельствует о том, что эти изменения начали реализовываться в 2011, а не в 2012 году.

Число жалоб, объявленных неприемлемыми или исключенных из списка подлежащих рассмотрению дел, названных в заметке «отклоненными», в 2011 году действительно выросло почти в два раза по сравнению с предшествующим годом. Однако при интерпретации этих цифр следует учитывать, что они включают жалобы, исключенные из списка подлежащих рассмотрению дел, в т.ч. на основании одностороннего заявления (декларации) властей государства-ответчика, признавших нарушения и предложивших заявителям компенсации за них. Без обращения в ЕСПЧ заявители могли бы не добиться ни признания нарушений, ни компенсаций. Более того, число жалоб, исключенных из списка подлежащих рассмотрению дело по названному основанию, в 2011 году увеличилось почти на четверть в сравнении с предшествующим годом (применительно ко всем государствам-ответчикам; отдельных цифр по российским жалобам Страсбургский Суд, к сожалению, не публикует).

За все годы рассмотрения жалоб против России ЕСПЧ действительно лишь в 49 случаях не обнаружил ни одного нарушения, но это касается случаев, когда он, тем не менее, выносил Постановления, т.е. решения по существу жалобы, объявленной приемлемой (по меньшей мере, в части). Сама по себе эта цифра едва ли может свидетельствовать о том, что ЕСЧП скорее удовлетворяет жалобы против России (в 1140 случаях), нежели не удовлетворяет. Это объясняется тем, что производство по подавляющему большинству жалоб, применительно к которым ЕСПЧ не собирается признавать нарушения, прекращается до (без) вынесения Постановления. В т.ч. в том случае, когда не усматриваются признаки нарушений. Отсутствие нарушений, несмотря на то, что это вопрос, относящийся к существу жалобы, может быть представлен как вопрос о ее приемлемости. Жалоба в этом случае может быть объявлена неприемлемой как «явно необоснованная». Что касается указанных 49 Постановлений, то в немалой степени их существование объясняется желанием ЕСПЧ показать с развернутой мотивировкой, в каких типичных ситуациях нарушений не усматривается (во всяком случае, применительно к тем, которые оглашены в последние годы). Делается это для того, чтобы заявители и их представители ориентировались на такие Постановления, решая для себя вопрос о необходимости обращения с жалобой в ЕСПЧ.

Со статистикой ЕСПЧ можно непосредственно ознакомиться в разделе «Статистика Европейского Суда» (все данные представлены на русском языке).

Олег Анищик